Le logement social face au défi de l'accès pour les faibles revenus

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Historique du logement social

Né lors de la révolution industrielle de l’initiative de grandes entreprises, le logement social est rapidement devenu un domaine d’intervention de l’État. En 1894, la loi Siegfried a fondé la politique de logement social en France et abouti à la mise en place de la Société française des habitations à bon marché (HBM).

Après la dernière guerre, les HBM ont pris l’appellation d’« habitations à loyer modéré » (HLM). En 1953, le plan Courant a institué la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC) : le « 1 % logement », devenu en 2016 « Action Logement » est toujours un acteur de premier plan du logement social, au service des entreprises et de leurs salariés. Les années 1960 ont vu la montée en puissance des aides à la pierre, jusqu’à la loi du 3 janvier 1977 qui les a réduites, tout en introduisant les aides personnalisées au logement.

À partir de 1980, l’accès au logement des personnes défavorisées est devenu la préoccupation prioritaire du logement social : la loi Quilliot de 1982 énonce pour la première fois le « droit fondamental à l’habitat », et le Conseil constitutionnel affirme dans une décision du 19 janvier 1995 que « la possibilité de disposer d’un logement décent est un objectif à valeur constitutionnelle ».

Les années 2000 ont vu les réformes se succéder en ce sens. 

La loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (loi SRU) du 13 décembre 2000 impose aux communes qui n’atteignent pas le seuil de 20 % de logements locatifs sociaux un plan de rattrapage pour contribuer à la mixité sociale. La loi institue également en mars 2007 le droit au logement opposable (DALO). Enfin, la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion de mars 2009 abaisse les plafonds de ressources pour l’accès au logement social et met fin au droit au maintien dans les lieux au-dessus d’un seuil de revenus.

Parallèlement, le pacte d’objectifs et de moyens concernant la période 2013-2015, signé entre l’État et les organismes HLM, fixe un objectif de 150 000 logements sociaux par an. Plus récemment, la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (loi ALUR) de mars 2014 renforce la coopération intercommunale pour la gestion des attributions de logements sociaux. 

Enfin, la loi du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, en discussion au moment de l’élaboration du présent rapport, vise à parachever cet édifice législatif en promouvant la notion d’équilibre de peuplement.

Après plus d’un siècle de développement, le logement social occupe aujourd’hui une place déterminante en France. En 2016, le parc social compte 4,8 millions de logements : selon la dernière enquête logement de l’Insee, il représente un logement sur six et près de la moitié du parc locatif. Les derniers comptes du logement publiés établissent le montant des aides publiques qui lui sont consacrées à 17,5 Md€ en 2014, soit 43 % des aides au logement : ce montant est réparti entre 8 Md€ d’aides personnelles et 9,5 Md€ d’aides aux organismes de logement social.

Dans un contexte marqué à la fois par les fortes attentes des citoyens en matière de logement et par une action de l’État qui reste soutenue dans la durée, la Cour des comptes a décidé de procéder à une évaluation de la politique publique du logement social. Cette évaluation a été conduite en application de l’article L.111-3-1 du code des juridictions financières et selon les règles arrêtées par le recueil des normes professionnelles des juridictions financières.
Aux termes de la loi qui fixe les objectifs de la politique publique du logement social, « la construction, l'aménagement, l'attribution et la gestion des logements locatifs sociaux visent à améliorer les conditions d'habitat des personnes de ressources modestes ou défavorisées. Ces opérations participent à la mise en oeuvre du droit au logement, et contribuent à la nécessaire mixité sociale des villes et des quartiers».

Le champ de cette évaluation a porté en conséquence sur l’analyse des dispositifs du logement social au regard de l’objectif premier de cette politique : l’accès au logement social des personnes modestes et défavorisées.
En revanche, ce champ ne comprend pas l’examen des instruments financiers concourant à abaisser les coûts de revient des opérateurs et le niveau des loyers, de même que l’impact économique du logement social sur le secteur de la construction.

Par ailleurs, le périmètre géographique retenu par cette évaluation est celui de la France métropolitaine, en raison des particularités des outremers dans le domaine du financement de la construction sociale, des aides personnelles et des coûts de construction.

Le logement social est le plus souvent défini par les opérateurs et les chercheurs comme « tout logement construit avec une aide de la collectivité publique, directe ou indirecte, loué à un prix inférieur à celui du marché, et attribué à l’issue d’une procédure administrée à des ménages remplissant certaines conditions, notamment de revenus »2. Toutefois, cette définition ne suffit pas, à elle seule, à harmoniser les périmètres retenus par les principales bases de données utilisables pour développer une évaluation. Le présent rapport s’est donc appuyé sur le périmètre du répertoire du parc locatif social (RPLS), qui regroupe le patrimoine (hors logements-foyers) des offices publics (OPH) et des entreprises sociales de l’habitat (ESH), ainsi que les logements conventionnés des sociétés d’économie mixte.

Cette évaluation a été menée par une formation interjuridictions associant la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes Nouvelle-Aquitaine, Auvergne-Rhône-Alpes, Île-de-France et Pays de la Loire. Conformément aux règles de l’évaluation, cette formation a arrêté quatre « questions évaluatives » pour la conduite de l’instruction.

Cours des comptes, d'après données INSEE, enquêtes logement