Permis de construire

La présente enquête examine du point de vue du citoyen-demandeur (pétitionnaire) les conditions, l’efficacité et l’efficience de la procédure d’attribution ou de refus des permis de construire . Elle analyse les interactions entre le rôle du maire et celui du citoyen qui sollicite une autorisation du droit des sols . À partir de la complexité des mécanismes d’attribution de ce droit, les juridictions financières font l’inventaire des fragilités, des difficultés et des mécanismes dérogatoires rencontrés par les pétitionnaires, qu’ils soient particuliers ou professionnels.

En matière d’urbanisme, l’organisation de chaque territoire est similaire, mais les différences de moyens et de compétences qui y sont déployés sont importantes . La lourdeur de l’élaboration des documents d’urbanisme, comme un plan local d’urbanisme (PLU) communal ou intercommunal, est constante, ce qui influe sur leur sécurité juridique . L’urbanisme alimente un contentieux de masse dont la progression reste marquée et absorbe environ un tiers des ressources des tribunaux administratifs . Les services préfectoraux concentrent pour leur part leurs contrôles sur les zones à risques ou à enjeux, mais restent pleinement concernés par l’instruction des autorisations des quelques 9 000 communes relevant encore du règlement national d’urbanisme (RNU) . Celui-ci s’applique à toutes les communes qui n’ont pas établi de carte communale, de PLU ou de plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) . La dématérialisation de l’instruction des autorisations d’urbanisme, comme les permis de construire, n’est pas encore pleinement déployée . Les délais d’instruction sont majoritairement respectés, avec des pétitionnaires individuels satisfaits du traitement qui leur est réservé par les services municipaux, toutefois le volume et la récurrence des pièces complémentaires sollicitées peuvent entraîner leur incompréhension . Pour les pétitionnaires professionnels, les démarches sont de plus en plus compliquées, avec des résultats aléatoires dépendant des volontés locales . Bien que les demandes d’autorisation de permis de construire émanant des particuliers soient les plus nombreuses (60 % en 2022), les plus structurantes sur le plan de l’urbanisme, de l’économie ou du social, sont celles des promoteurs, puisqu’elles représentent 80 % des surfaces construites (logements collectifs et locaux tertiaires) . Compétence essentielle pour les maires, la délivrance des autorisations d’urbanisme présente des biais que la présente enquête met en exergue, tels que l’apparition, notamment envers les promoteurs immobiliers, d’un urbanisme négocié ou contraint à travers les « chartes de l’urbanisme », ou bien, pour les pétitionnaires particuliers, des demandes de pièces complémentaires non obligatoires lors de l’instruction des dossiers .

Concernant la mise en œuvre des documents d’urbanisme, le paradoxe principal se trouve être celui d’une inadéquation entre le temps long des procédures d’adoption ou d’évolution des documents d’urbanisme et le temps court de l’action publique locale . De fait, le pétitionnaire se trouve pris en étau entre ces deux réalités . Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes 8 Sans remettre en cause le bien-fondé d’une politique locale d’urbanisme, l’enquête relève l’utilisation de vecteurs extra-légaux pour mener cette politique qui rend la sécurité juridique de l’ensemble hasardeuse . L’application du droit des sols, plus que jamais indispensable à la maîtrise de la consommation d’espace et d’énergie comme à la prévention des risques de toute nature, apparait victime de son développement . Alors que le nombre de permis de construire délivrés est au plus bas et qu’une performance accrue apparaît nécessaire pour réguler la consommation d’espace, les constats de l’enquête des juridictions financières révèlent un véritable décalage. D’une part, entre un droit de l’urbanisme complexe et instable, mettant en œuvre localement des procédures lourdes et onéreuses et, d’autre part, le constat d’un édifice juridiquement fragile, d’une faible intelligibilité pour les pétitionnaires, issu de la multiplication, par les élus eux-mêmes, de stratégies de contournement et, au final, d’un respect parfois relatif de la norme applicable. Ce déficit global d’efficience dans la régulation urbanistique se pose avec acuité au regard des moyens mis en œuvre comme des enjeux à affronter.

1. Mettre en place des formations adaptées aux besoins des agents exerçant dans les services décentralisés et déconcentrés, afin de permettre l’émergence d’une véritable filière de l’instruction et du contrôle de l’urbanisme (amélioration) (ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires, centre national de la fonction publique territoriale ; 2025) .

2. Fixer une obligation d’informer les pétitionnaires qui ont obtenu un certificat d’urbanisme lorsqu’une révision de la carte des risques est décidée postérieurement à cette obtention (amélioration) (ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires, ministère de l’intérieur et des outre-mer ; 2025). 

3. Améliorer la fluidité de l’instruction en ligne, notamment en interfaçant les bases de données des services obligatoirement consultés (service départemental d’incendie et de secours, architectes des bâtiments de France, etc .) (amélioration) (ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires ; 2025).